		新복지국가의 전략과 과제 - 새로운 복지국가의 비전과 전략

[주최] 헤럴드경제, 현대경제연구원(HRI)

[일시] 2012. 3. 27 (火) 14:00~16:00

[장소] 롯데호텔 신관 14층 컨퍼런스A룸

<사회>	김주현	현대경제연구원 원장
<발표>	권태신	국가경쟁력강화위원회 부위원장
	이승훈	서울대학교 명예교수
	조원동	조세연구원 원장

헤럴드경제 정책세미나 - 2012년 3월 진행(案)

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1. 일 시 : 3월 27일(화) 14:00

2. 장 소 : 롯데호텔 신관 14층 컨퍼런스A룸

3. 주 최 : 헤럴드경제, 현대경제연구원(HRI)

4. 大주제: 新복지국가의 전략과 과제

小주제: 새로운 복지국가의 비전과 전략

< 토론회 내용 및 발표자 >

구분	시간	주제 및 목차 (例示)	발표자
도입		·최근 복지국가 논쟁의 문제점과 과제 ·HRI-헤럴드 설문조사 결과 소개	김주현 원장 (현대경제연구원)
주제 발표 1	10분	- 새로운 복지국가의 비전과 전략: 성장하는 복지 ·새로운 복지국가의 필요성 ·성장하는 복지국가의 중요성 ·성장하는 복지국가의 비전, 전략, 주요 내용 (서비스 일자리 창출, 新성장산업 육성, 내외수 균형성장 등)	권태신 부위원장 (국가경쟁력강화위원회)
주제 발표 2	10분	- 새로운 복지국가의 비전과 전략: 중산층이 튼튼한 복지 ·새로운 복지국가의 필요성 ·중산층이 튼튼한 복지의 중요성 ·중산층이 튼튼한 복지국가의 비전, 전략, 주요 내용 (중산층의 3중고(보육비, 사교육비, 주거비) 해결 방안)	이승훈 명예교수 (서울대 경제학)
주제 발표 3	10분	- 새로운 복지국가의 비전과 전략: 지속가능한 복지 ·새로운 복지국가의 필요성 ·지속가능한 복지의 중요성 ·지속가능한 복지국가의 비전, 전략, 주요 내용 (복지지출 증가, 재정부담 증가, 복지재원 조달 등)	조원동 원장 (조세연구원)
종합토론			사회: 김주현 원장
- 정책제언과 종합토론을 중심으로 세미나 결과를 정리하여 발표

Ⅰ. 성장하는 복지

Ⅰ. 성장하는 복지

권 태 신 국가경쟁력강화위원회 부위원장

1. 새로운 복지국가를 논하기에 앞서서

□ 대한민국의 어제와 오늘

○ ‘기적과 발전의 역사’ 과정

- 세계에서 가장 못사는 나라에서 ’61~’96년 매년 8.2% 성장 달성

- 민주주의와 경제발전을 동시에 달성한 세계 유일의 사례

- 1인당 국민총소득은 1961년 82달러(앙골라, 짐바브웨 등)에서 2007년 2만달러 달성

○ 현재 한국의 위상

- 수출(5,552억달러) 세계 7위, 수출입을 합한 무역규모(1조 796달러)는 세계 9위이며, 특히 세계 9번째로 무역규모 1조 달러 달성('11년)

- 전자정부, 온라인 참여지수 등 UN 전자정부 평가 세계 1위('12년)

- 조선, 자동차, 반도체 등 세계 최고 경쟁력(‘08년, 세계1등 상품 121개)

2. 복지정책의 발전

□ 한국의 복지정책은 경제성장의 변화에 대응하여 발전

○ 전반적으로 경제성장의 혜택 속에서 ‘저부담-저복지 지출’ 구조 유지, 다만 외환위기 이후부터 복지확대의 중요성이 강조

<경제성장과 복지제도의 발전>

경제 성장	1960년			⇨	2011년
	1인당 국민총소득 79달러				20,759달러(’10년)
	GDP 20억달러				1조 143억달러(’10년)
	무역규모 3.8억달러				1조 796억달러
복지 발전	’60~’70년대	⇨	’80~’90년대		⇨	2000년 이후
	생활보호법		전국민의료보험			기초생활보장제도
	의료보험법		최저임금제			기초노령연금
	아동복리법		전국민연금			장애인연금

○ 저출산․고령화 및 유럽 재정위기 등 복지재정의 지속가능성 중요

- 빠른 고령화에 대한 준비, 국민부담의 합의 등 지속가능한 제도의 설계와 재정건전성하의 복지정책 중요

3. 복지지출 현황과 전망

1) 복지지출 현황

□ (복지예산) 최근 복지지출 증가는 여타 분야에 비해 매우 빠른 편

○ 최근 5년(‘08~’12)의 연평균 복지지출 증가율은 7.7%로 정부 총지출 증가율 5.5%를 크게 상회

- ‘12년 총지출 대비 복지지출 비중은 28.5%로 역대 최고 수준

< 복지지출 증가추세 (조원, %) >

	’08	‘09	‘10	‘11	‘12	연평균 증가율
복지지출	67.7	74.6	81.2	86.4	92.6	7.7%
총 지출	257.2	284.5	292.8	309.1	325.4	5.5%
복지지출 비중	26.3	26.2	27.7	28.0	28.5

○ 최근 복지지출이 크게 증가하면서 ‘04년부터 복지분야 지출 비중이 경제분야를 상회하고 격차도 확대 추세

* 복지비중(%) : (’95) 18.3 → (’04) 24.5 → (’09) 26.2 → (’11) 28.0

경제비중(%) : (’95) 24.9 → (’04) 23.2 → (’09) 19.1 → (’11) 17.3

< 복지지출 증가추세 (조원, %) >

2003년

2004년

□ (선진국과의 비교) 복지지출 규모는 초기단계의 고령화 등으로 OECD 평균의 1/2 수준이나, 향후 빠른 증가 불가피

○ 고령화율(‘09년 10.7%)을 감안할 경우 우리나라의 복지지출은 美․日 등 선진국의 70% 수준

< 고령화율이 같은 시점의 공공사회복지지출 >

	한국	미국	일본	호주
비교년도(고령화율 10.7% 시점)	‘09년	‘76년	‘86년	‘87년
공공사회복지지출(GDP대비, %)	8.6	13.1	11.8	12.6

○ 선진국들의 복지지출 비중이 우리나라 보다 높은 것은 연금제도 성숙 등에 따른 지출이 큰 데 주로 기인

- 선진국은 4대 보험이 완비된 후 45～64년이 지났으나, 우리나라는 16년(고용보험 ’95년 도입)에 불과

* (韓) 16년, (加) 45년, (美) 46년, (佛) 53년, (日) 64년

2) 복지지출 전망

□ 현 복지제도 유지시에도 급속한 고령화, 연금제도 성숙 등으로 복지지출과 국가채무는 지속적으로 증가

→ 중장기 재정에 상당한 부담요인이 될 것으로 전망

* 공공사회복지지출(GDP 대비 %) : (’09) 9.6 → (’50) 20.8

국가채무(조세부담률 현행유지, GDP 대비 %) : (’09) 33.5 → (’50) 137.7

[조세연구원 자료]

□ 그동안 ‘저부담- 저복지 지출’로 국가재정을 건전하게 유지하였으나, 향후에는 국민부담 증가 또는 재정악화가 불가피한 상황

○ 또한, 우리나라는 국방지출과 통일 등 특수한 여건에 대비한 추가 재정여력 확보 필요

- 국방지출은 '10년 GDP 대비 2.5%로, OECD 평균의 2배

3) 외국의 복지지출 사례 및 시사점

□ 남유럽

○ 그리스, 스페인 등 남유럽 재정적자의 주요원인은 취약한 세수기반에 비해 과도한 사회보장비를 지출

* (그리스) 연금수급 연령이 61세로 낮고 임금대비 연금액 비율이 95.1%로  OECD 최고, 공무원 연평균 실질임금 상승률 3.1%로 EU 평균(1.25%)의 2배 이상

* 재정수지(’06→’10, GDP 대비 %) : 그리스 △3.2 →△10.5, 스페인 2.0 →△9.2

○ 최근 긴축재정 도입을 통해 핵심적 사회복지부문의 지출을 감소시키기 위하여 공공부문의 지출 삭감과 연금개혁을 포함한 개혁 추진

□ 영국

○ 1,2차 대전을 치르면서 영국은 식민지를 모두 잃게 되고,     엄청난 규모의 전비를 조달하기 위해 국가부채 누적

- 노동당에서는 “요람에서 무덤까지” 라는 구호로 국가가 국민생활의 모든 것을 책임지는 보편적 복지 주창(1942년 발간된 비버리지의 복지국가론 기초) → 노동당 압승

- 이와 함께 국가가 국민생활을 책임지는 방법의 일환으로 중요산업을 단계적으로 모두 국유화(영란은행, 항공, 가스, 전기, 병원 등)

○ 그 결과 국가경쟁력은 크게 훼손되고, 재정적자, 무역적자, 인플레,  높은 실업률로 대표되는 “영국병” 발생

- 영국은 ’76년 IMF 구제금융을 받은 이후 ’79년 집권한 보수당의 대처총리가 과감한 구조개혁을 추진

* 저성장․고실업, 강성노조, 복지지출 증가 등으로 ’76년 경제위기를 겪은 후 ’80년대 공기업 민영화, 작고 효율적인 정부 등 과감한 개혁 추진

○ 토니 블레어 등장 후 영국은 제3의 길 제시

- 노동당 정부임에도 불구하고 기업하기 좋은 환경 조성, 외국인투자의 적극 유치, NHS, 대학교육 등에 효율성 도입 추진

□ 프랑스

○ 과다한 사회복지로 국가 경쟁력 약화 및 높은 실업율

- 호경기시 전체 실업율은 8~9% 청년실업율은 25%

○ 과도한 사회복지→ 근로의욕저하, 경제활력저하, 재정악화

(프랑스병)

○ 프랑스 성장촉진위원회에서 아딸리 보고서 발표

- 과다 복지 지양, 경쟁도입, 규제완화 등 기업하기 좋은 환경 조성

□ 스웨덴

○ 일부에서는 스웨덴 등 북구 국가의 높은 조세부담율, 균등한 소득분배, 고도의 사회안전망 등을 복지 국가 시현 모델로 제시

- 스웨덴은 1870년부터 1970년까지 100년간 지속적 성장 시현

* 자유로운 기업활동, 대외개방체제 및 경쟁, 대규모 인적자본투자, 사회적 안정으로 고도성장 실현

○ 그러나 본격적 복지모델이 시작된 70년부터 스웨덴의 성장동력 약화

- 높은 과세와 복지 혜택으로 근로유인 감소, 저축성향 감소

- 스웨덴은 과도한 복지지출로 ’91~’93년 경제위기(3년연속 (-)성장)를 겪은 후 ’90년대 복지분야 개혁 추진

* 정부지출 상한제, 노령연금 개혁, 사회보장수당 삭감, 공기업 민영화 등

□ 시사점

- 남유럽 재정위기는 관대한 복지지출, 취약한 경제적 펀더멘탈과 세수기반 및 장기간 지속된 포퓰리즘 정치에 기인

- 무분별한 복지확대는 재정위기를 초래, 재정여건을 고려한 지속가능한 복지체계 구축이 필요

- 유럽의 복지제도 개혁은 인구고령화에 따른 지속적 필요성에 따라 비용 효율적인 복지정책으로의 변화를 추진

4. 성장과 복지의 선순환 : 선진국으로 가는 길

1) 지속적인 경제성장이 중요

□ 경제력이 평화와 번영의 가장 기본 : 국부창출의 원천

○ 투자확대→현재 생산능력 강화, 신성장동력 발굴→미래성장동력 확충

□ 기업하기 좋은 나라, 기업인이 존경받는 나라

○ 정부 : 규제개혁, 기업 : 사회적 책임 확대

□ 과학기술 등 세계 변화에 적극 대처

○ 스마트폰, 3D 입체 영상, IPTV 등 혁명적인 변화에 대응

□ 창의적 글로벌 인재육성 : 경제도 결국 사람이 하는 것

2) 성장과 복지의 선순환 기반 구축

□ 성장을 통한 일자리 확충이 가장 큰 복지 → 지속적 일자리 창출을 위한 노력이 필요

○ 신성장동력 확충, 서비스산업 선진화 등을 통해 성장의 고용창출력 제고

○ 청년전용 창업자금 등을 통한 청년창업 활성화, 공공기관 신규채용 확대 등 청년 일자리 확대 노력 강화

□ 복지의존성을 완화하고 근로인센티브를 강화할 수 있는 복지시스템의 구축이 필요

○ 일하는 것이 유리하도록 사회안전망을 설계하고 고용과 복지를 연계

* 외국의 사례

․영국: 다양한 개별급여들을 묶어 단순화한 통합급여(Universal Credit) 신설로 소득변화에 따른 복지급여 변화를 쉽게 이해하여 근로유인을 강화할 수 있도록 제도 단순화, 구직활동 요건을 채우지 못할 경우 금전적 제재 강화(2011년 복지개혁법안 확정, ’12.3.9)

․독일: 실업급여 수급자는 고용중개소의 직업알선에 응할 의무가 있으며, 적절한 일자리나 직업훈련 거부시 급여수급이 잠정적으로 중단

․스위스: 고령층, 장애인을 제외한 사람들은 본인이 재활, 교육 및 사회 프로그램을 통해 소득창출을 위해 노력했다는 사실을 입증해야 혜택 부여

- 취약계층의 일을 통한 빈곤탈출 지원, 일하는 사람들을 위한 고용안전망 확충 추진

* 취업성공패키지(’09), 저소득 근로자 사회보험료 지원(’12), 자영업자 고용보험 가입제도(’12), 근로장려세제(EITC) 확대(’12)

○ 근로능력이 없는 빈곤층에 대해서는 사회안전망을 강화하여 국민기본생활을 보장

□ 중복․낭비가 없는 ‘효율적인 복지’ 구축 필요

○ 복지수준의 향상은 필요, 그러나 복지의 비효율성은 근절

* 건강보험 청구 954개 기관 중 686개 기관의 137억원 부당청구(’09년)

* 노인장기요양보험의 경우 222개 기관 중 216개 기관 32억원 부당청구(’09년)

* (미국) abc뉴스(Fight to Prevent Medicare Fraud Turns Violent, ’10.4.26)에 따르면  Medicare(노인대상)와 관련 부정청구를 통해 매년 600억 달러의 재정손실 추정

○ 중복․과잉 및 부당수급 방지를 위한 제도적 노력 강화 추진

- 유사․중복 복지사업을 효율화하고, 다양한 복지수요를 우선순위에 따라 효율적으로 지원․점검하는 시스템 구축

- 사회복지통합관리망을 통한 복지정보통합관리로 중복수급 방지

- 불법, 부당행위에 대한 감독기능 강화

3) 복지정책의 방향

□ 건전재정 기반하에 일-성장-복지의 선순환 구조를 지속할 수 있는 복지정책을 추진

○ 성장과 복지의 선순환을 구축하는 ‘일하는 복지’

○ 꼭 필요한 사람에게 꼭 필요한 서비스를 제공하는 ‘맞춤형 복지’

○ 재정여력 범위 내에서 지출을 관리하는 ‘지속가능한 복지’

5. 새로운 복지국가의 기반 : 멀리 보자

□ 국가경쟁력의 중요성 : 향후 30년 우리 자손들의 먹거리 창출

○ 높은 정보화 수준, 교육 투자, R&D 투자 등 생산성 향상의 양적 조건을 바탕으로 기업환경 개선, 규제개혁 등 질적 조건 개선 필요

○ 50년전 원자력연구 시작 당시 원전수출국 실현은 상상도 불가

- 이와 같이 다음세대의 먹을거리를 지금 세대가 준비할 필요

□ 선심성 정책 확대 지양 : 전반적 하향평준화로 국가경쟁력 저해

○ 2011년 현재 대학진학률은 72.5%로 지난 1991년(33.2%)에 비해 2배 이상 증가하였으나 사회 각 부분의 부조화로 고학력문제(청년실업 등)를 야기

- 고용시장의 미스매치, 외국인 근로자의 확대 추세

□ 복지정책은 일단 도입되면 되돌리기가 매우 어려우므로, 제도의 도입․확대시 신중한 검토가 필요

○ 복지국가 성공을 위해서는 ‘책임 있고 믿음을 주는’ 정부의 역할이 필요

□ 역사의 교훈 : “뭉치면 흥하고, 분열하면 망한다.”

○ 조선시대의 4색당쟁, 구한말의 ‘개국이냐, 쇄국이냐’의 분열 상황 등

Ⅱ. 불확실성 시대의 거버넌스

Ⅱ. 불확실성 시대의 거버넌스

정 용 덕 서울대 행정대학원 교수

1. 불확실성의 시대

- 불확실성의 시대로 접어들고 있다. 2008년 미국에서의 금융위기를 촉발기제로 하여 시작된 세계경제의 어려움은 아직도 극복될 기미가 보이지 않는다. 이로 인해 그리고 국내적 요인에 의해 한국의 정치경제도 불확실성이 더 커지고 있다.

- 2009년 10월에 한국행정연구원이 개최한 세계경제위기에 즈음한 새로운 거버넌스와 국정운영 시스템의 모색을 위한 국제세미나에서의 결론은 주요국의 경제전망은 어두운 상태로 있으며, 그것을 극복할 새로운 패러다임은 발견되지 않고 있다는 것이었다.

Jung, Y. et al. “Symposium on Public Administration and Governance in a Time of Global Economic Turbulence: Searching for New Paradigms,” Korean Journal of Policy Studies. 24(3) 2010.

- 세계정치학회(IPSA)의 행정학 분야 전문학술지인 ‘거버넌스’는 “새로운 불확실성의 시대”라는 제목의 특집을 내년 초에 낼 예정이다. 이 특집에서 정치경제 분야의 전문가들은 세계 경제전망은 여전히 어둡고, 지난 30년간 운영해 왔던 신자유주의도 그 이전의 복지국가도 모두 앞으로의 국정운영의 패러다임은 아니라는데 입을 모으고 있다. 더 나아가, 과거 역사를 돌이켜 보건데 새로운 패러다임이 도래하기까지 상당한 시간이 걸릴 것으로 예상하고 있다. 1929년의 대공황이후 15년이 지난 시점에서야 새로운 모형이 자리 잡을 수 있었고, 제2차 대전 이후에 경제적 성장을 이끌었던 이 ‘적극 국가’ 모형이 작동되지 않게 되면서 신자유주의 ‘최소 국가’ 모형으로 대체되기까지는 또 다시 비슷한 시간이 걸렸다고 한다. “구시대의 확신을 무너뜨리는 데는 시간이 걸리는 법이다”라는 진단이다.

Coen, D. and A. Roberts. etal. "The new age of uncertainty," Governance: An international journal of policy, administration and institutions. (25.1). January 2012.

위의 글.

- 이와 같은 경제적 위기를 극복해나가는 과정에서 정치적 불안정이 예상되고 있다. 미국행정학회(ASPA)가 이메일로 매일 보내주는 인터넷 신문 ‘정부관리 일보(GovManagement Daily, daily@govmanagement.com)의 11월 15일자 소식은 뉴욕 월가를 점령했던 시위대를 경찰이 ‘소탕(clear)’했다고 전하고 있다. 그러나 경제위기로 인한 사회정치적 갈등이 쉽게 가라앉을 것 같지는 않다. 이번 경제위기의 원인이 패러다임 변동을 요하는 수준에 있다는 점에서 더욱이 그러하다. 오늘의 위기는 하나의 패러다임이 다른 패러다임에 의해 대체될 성질의 것이기보다는, “당분간은 전혀 지배적인 하나의 패러다임이 없을 것”이라는 예측이 더욱 우리를 불안하게 만들고 있다.

위의 글.

- 이 서구 나라들에 비하면 한국의 현재 경제 사정은 오히려 낫은 편인 것으로 보인다. 적어도 총량 면에서는 그러하다. 그럼에도 불구하고, 물가, 취업(특히 청년들의 일자리와 비정규직 문제), 중소기업 저발전, 독자적인 기술 부족 등의 취약점을 지니고 있다.

- 세계경제의 동향을 예의 주시하면서 적절한 자원 배분과 국민 에너지의 결집을 통해 위기를 비켜나가면서 오히려 한 단계 더 도약할 수 있는 거버넌스 체계의 설계가 필요한 시점이다.

2. 한국 국가 거버넌스의 특징

- 이명박 정부가 출범하기 직전인 2008년 2월 15일에 열린 헤럴드경제/현대경제연구원의 ‘성장잠재력 포럼’(국가 경영시스템의 경쟁력 제고)에서는 정부 규모에 대한 토론도 이루어졌었다. 필자는 한국에서 정부 규모의 확대는 1980년대부터 시작되었고, 정치적 민주화가 주요인이라고 설명했다. 20세기에 서구에서 볼 수 있었던 것처럼, 민주주의는 국민들로 하여금 자신의 선호를 정책결정에 투입시킬 수 있는 여지를 증대시켜 줄 뿐만 아니라, 정책결정자들로 하여금 그에 효과적으로 순응하도록 만들기 때문이다.

- 한국에서 1987년 민주주의 이행이 이루어진 이후 지속적으로 정부의 양적 규모가 확대되었다. 유일하게 1994년 김영삼 정부에 의해 정부 규모를 감축하는 행정개혁이 있었고, 그 후 ‘작은 정부’를 선거 공약으로 표방한 이명박 정부의 출범과 더불어 좀 더 대규모의 정부 규모 감축이 이루어졌다.

- 토론에서 필자는 ‘작은 정부’를 표방한 이명박 후보를 국민이 선택한 이상 그것은 실현 되어야 하지만, 과연 국민 개개인이 자신에게 지금까지 부여되던 공공서비스의 감축을 감수하면서까지 작은 정부를 지지할 것인지는 의문이라는 생각을 피력했던 것으로 기억한다. 어느 나라에서든 국민들은 한편으로는 작고 효율적인 정부를 통해 적은 세금과 시장경제의 활성화를 원하면서도 자신이 받아온 (혹은 받게 될) 공공서비스의 감축을 원하지는 않는 이중적인 자세를 취하는 성향이 있기 때문이다.

정용덕, “서론”, 한국행정연구원(편). 한국행정 60년. 파주: 법문사, 2008.

- 그렇다고 한다면, 이명박 정부가 작은 정부를 추구하는 동시에 지금까지의 (그리고 앞으로 수요가 증대될) 공공서비스 공급을 대체해줄 수 있는 기제를 마련해야 할 것이라고 주장했던 것으로 기억한다. 그 대체적 기제를 마련하는 일이 앞으로 거버넌스 구성의 핵심 과제일 것으로 보았다.

- 이명박 정부가 출범한지 4년이 가까워 오는 지금 한국 사회는 보다 많은 공공서비스를 요구하는 목소리들이 커지고 있다. 한국이 당면하고 있는 경제사회적 현실이 그것을 필요로 한다. 그리고 여기에 더하여 정치적 요인 또한 결코 적지는 않다. 지금까지의 경험에 비추어 볼 때, 내년에 있을 총선 및 대선 과정을 거치면서 정책 공약의 합리성 여부가 걸러지기를 기대하기란 쉽지 않을 것이다.

- 지난 경험을 돌이켜 보면, 선거에서 승리한 후 집권행정부들이 취해온 정책 노선은 선거 과정에서 내건 공약과는 거리가 있는 경우가 많았다. 막상 집권해서 국정을 운영해보니 급박하게 전개되는 선거 과정에서 남발했던 공약들을 그대로 실행하는 것이 바람직하지 않은 경우도 많았기 때문이다. 설령 바람직한 공약이라고 해도 그것의 실현가능성이 적었기 때문이기도 했다. 또한, 집권하는 동안에 새롭게 전개된 예측 하지 못했던 상황 변화도 작용했을 것이다.

- 자연히 정치적으로 집권행정부가 선거에서 승리를 가져다준 여당과 점차 거리를 두는 경향이 나타난다. 더 나아가 집권 후반부에는 정당 쪽에서 오히려 집권행정부와 거리를 두려는 경향이 나타나는 것도 이 때문이다. 정당 정치인들은 유권자의 단기적 시각에 순발력 있게 순응해야 하는데, 집권행정부의 정책결정자들은 중장기적 시각에서 업적을 남기고 싶어 하기 때문에 나타나는 현상이다. 한국에서 정당들이 중장기적 시각에서 정책을 추진하고 책임지기를 기대하기에는 ‘5년 단임 대통령제’의 제도적 한계가 장애요인이 되고 있다.

3. 새로운 국정운영 패러다임

- 서구 나라들이 ‘적극 국가(positive state)’(즉, 많은 공공서비스에 대한 기대)와 ‘최소 국가’(즉, 시장경제의 활성화)의 패러다임을 번갈아 가며 시행해 보았다. 그때그때의 문제 해결에 도움이 되기도 했으나 일단 지금은 궁지에 봉착해 있다. 앞에서 지적한 것처럼, 현재 새로운 패러다임은 발견되지 않은 채로 있다. 후발 주자로서 한국은 이들의 성패로부터 교훈을 얻어야 할 것이다. 그 교훈을 바탕으로 우리의 실정에 적합한 한국형 패러다임을 모색해야 한다.

- 거버넌스의 조직화는 크게 연결망(network)과 계서제(hierarchy)의 혼합으로 이루어진다. 계서제가 조직 간에 혹은 각 조직 내에서 종적인 지휘 체계와 분업 관계를 강조하는 조직화 원리라면, 연결망은 횡적인 연대와 협력 관계를 강조하는 조직화 원리다. 계서제가 업무 분담의 권한과 책임에 대해 사전에 설정된 명확하고도 공식적인 법규에 근거하여 작동된다면, 연결망은 비공식적이고 자발적인 업무 배분과 공동의 가치를 추구하려는 협력 의지에 의해 작동된다. 계서제를 강조하는 경우는 수직적이고 지속적이며 제도적 경계가 분명한 피라미드형의 조직이 선호되는 반면에, 연결망을 강조하는 경우는 수평적이고 임시적이며 제도적 경계가 불분명한 평면형 조직이 선호된다.

- 조직화에 있어서 계서제와 연결망의 상대적 비중은 각 나라별로도 의미 있는 차이가 있다. 유럽 대륙계 국가들의 경우는 계서제 원리가, 북미 대륙의 경우는 연결망의 원리가 상대적으로 더 강조되는 정치행정 문화가 배태되어 있다.

- 흥미롭게도 이처럼 특징적인 두 가지 정치행정문화와 조직화의 전통을 각각 대표하는 미국과 일본이 모두 경제적 어려움을 겪고 있는 것에 더하여 최근에 엄청난 정책 실패를 경험하고 있다.

- 대표적으로 연결망 조직의 전통이 강한 나라인 미국이 2001년에 뉴욕 소재 무역센터 빌딩의 붕괴와 3천 명이상의 인명 피해를 가져온 ‘9.11 테러 사건’을 당했다. 이 사건 직후 여러 전문가들의 정밀 분석 끝에 나온 결론은 ‘조정 능력의 결여’였다. 이러한 진단에 따라 미국 정부가 급기야 이듬해에 ‘국토방위부(DHS)’를 신설했다. 그리고 그 때까지 각각 별개 조직으로 운영되던 22개 연방기구와 18만 명의 소속 인력을 이 기구에 귀속시켰다. 보다 일사 분란한 지휘 체계 하에 이들을 귀속시킴으로써 국내외적 위협에 ‘통합적이고 조화로운 국가적 대응’이 가능하도록 하려는 조처였다. 그럼에도 불구하고, 2005년에 발생한 ‘허리케인 카트리나’로 인해 1만 명 이상의 사상자를 낸 뉴올리언스 사태도 역시 조정 능력의 결핍에서 비롯되었다는 진단이 나왔다.

- 미국과는 반대로 계서제 전통이 강한 대표적인 국가인 일본이 ‘3.11 동북부 지진’으로 인해 해일과 원전 사고라는 엄청난 재앙을 겪고 있는 중이다. 앞으로 심층적인 분석이 필요하겠거니와, 일단은 계서제 행정의 한계점이 불거지고 있는 것으로 봐도 무방할 것이다. 사전에 준비된 ‘매뉴얼’ 수준을 넘어서는 비상사태가 발생했을 경우에 계서제 만으로는 부족하고, 다양한 조직 및 영역 간의 연결망적 협력을 이끌어내는 유연한 사고가 필요함을 입증하고 있는 것이다.

- 본래 세계에서 행정 선진국으로 알려진 이 두 나라의 위기관리 실패 사례를 통해 얻을 수 있는 교훈이 있다. 계서제와 연결망이라는 이분법적 조직화 원리 가운데 어느 한 가지를 더 강조하는 식의 접근법에 의해서는 21세기 불확실성의 시대를 관리하는데 근본적인 한계가 있다는 점이다. 세계적인 경제 위기, 기후변화 등으로 더욱더 심각해지고 있는 천연적 및 인위적 재난/재해 위험, 그리고 언젠가는 ‘통일’이라는 보다 광범위하고 복잡하고 불확실한 상황이 전개될 것이 분명한 한국에서 특히 염두에 두어야 할 교훈이 아닐 수 없다.

- 한국은 본래 강한 계서제의 전통을 이어 왔다. 시민사회보다는 국가, 정당/국회보다는 행정부, 지방보다는 중앙 중심의 사회였다. 행정부 내에서도 행정수반을 중심으로 하는 집권적인 지휘 체계가 중심을 이루었다. 이처럼 강력한 계서제 원리에 의거한 거버넌스 체계에 지난 20여년에 걸쳐 민주화에 따른 연결망 원리가 가미되고 증대되는 과정에서 각종의 ‘성장통’이 나타나고 있는 중이다.

- 앞으로 연결망 원리에 따른 거버넌스의 조직화 경향은 점점 더 증대될 것이다. 이것은 한국에서 그 동안 부족했던 측면을 보완해 줄 것이다. 그러면서도 다른 한편 계서제 원리에 의거한 거버넌스의 조직화 또한 여전히 필요하다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.

Ⅲ. 지속가능한 복지

Ⅲ. 지속가능한 복지

조 원 동 조세연구원 원장